汉灵帝同意，任命刘焉为益州牧，同时任命太仆（后勤部长）黄琬为豫州牧，宗正（管理皇室宗亲的官）刘虞为幽州牧。
以前不设州牧也是担心出现军阀，所以把兵权分散到各个郡。现在设置了州牧，兵权统一到了州牧手里，军阀不可避免地出现了。
同时，汉灵帝决定扩招禁军，也就是中央直属部队。如果发生连州牧都没办法对付的民变，汉灵帝将派禁军助战。
汉灵帝新组建了一支禁军，称西园军。西园军实行募兵制。汉灵帝要把禁军变成由职业军人组成的常备军。
募兵起源于战国时期吴起的“武卒”。吴起最先招募、训练“武卒”，使军队素质大幅度提高。以前征兵都是征义务兵，强迫百姓每家出一人服兵役，打完仗解散回家。吴起搞募兵，让大家自愿报名，管吃管住发工资。“武卒”以当兵为终身职业，有仗打仗，没仗训练，但打不打仗都有工资发。因为训练充分，职业兵比义务兵战斗力强。
但是募兵太花钱了。在吴起之后，募兵并没有流行起来。大家还是喜欢临时征兵，大仗多征，小仗少征，没事不征。义务兵相对职业兵来说能省很多钱。
后来光武帝刘秀在河北起兵，手里没有军队。有人建议他募兵，竖