国的行政，朝廷也实质上完掌控了封国。
汉朝初期，吕后专权的时候，吕氏一族几乎真正控制了汉王朝。吕后一死，大家就开始了返吕归刘的面清算斗争。这个过程中，刘邦的孙子、刘肥（刘邦情妇曹氏所生，后受封为齐王，建立齐国，定都临淄，统辖七十三城，西汉最大的诸侯国。）的儿子刘章与其弟刘兴居、陈平、周勃等铲除了诸吕，立了大功。因为在这一次政治斗争中的功劳很大，所以，刘章被封为城阳王。刘章死后，汉朝廷给他的谥号是“景”。所以，刘章的称号就成了“城阳景王”。
因为“城阳景王”对刘氏一族重新执掌大汉江山的功劳很大，他的封国为了表彰并纪念他的功勋，就在封国内为他建立了很多祠堂。后来，封国范围之内、周边各郡也开始互相模仿效法，纷纷建立祠堂。建立祠堂的风潮逐渐大盛。据说，在高峰时期，设立祠堂最为火爆的济南，经过统计，竟然有六百多坐祠堂。
众多祠堂，引发了淫祀的问题。
祠堂一类淫祀场所的建立，存在以下主要问题：
第一，对朝廷的安稳造成威胁。这种场所及祭祀对象被有心人利用之后，可以成为鼓噪民众的神主牌，并纠结数量可观的民间力量，用来对付朝廷的行政或